吴红：以信用化管理破解债务困局

今年7 月中旬，有媒体报道美国著名的汽车之城底特律政府因欠下200 亿美元的巨额债务无法偿还，而不得不向法院申请破产。8 月初，大洋彼岸的中国决定对地方债务进行审计，引起舆论的一片哗然。

中央财经领导小组秘书局局长吴红对地方债务问题非常担忧。吴红认为，地方政府债务爆发以来，始终没有找到有效的治理方式，尽管开展了地方政府自行发债试点，规范了地方政府投融资管理等工作，但面对巨大的债务规模和庞杂的管理体系，不过是杯水车薪，治标难治本，以致现在风险越治越大，而且难题越解越多。

地方债“黑洞”成因

之所以造成地方债台高筑，中央财经领导小组秘书局局长吴红认为原因主要有以下几个。

第一，粗放式发展催生地方政府债。改革开放30 多年来，中国的经济发展逐渐从粗放走向了集约，但政府债务发展却始终停留在粗放的阶段，尤其是地方政府债务规模庞大难控，结构复杂多变，长此以往必然爆发风险。

从根源上来看，地方政府债务问题来自于政府不计风险，以投资拉动GDP，大跃进的粗放式发展。此外，我国五年的一届任期制也影响着地方官员的借债决策的偏好，公共基础设施借贷期限往往高于10 年以上，而地方政府换届一般在五年，加上缺乏监管与责任约束，导致地方官员只管借钱，不管还钱。

第二，从体制上看，首先，我国的《预算法》规定，地方政府不能借贷，使各级政府不得不采用融资平台等方式变相借贷，为维持资金链，地方融资平台只能借了新债还旧债，形成了债务的恶性循环。据有关专业人士估算，目前各类融资平台公司已经超过一万家。

其次，自分税制以来，中央与地方政府之间形成了财权向上集中，事权向下分解的体制，到2009 年中央政府预算内财政收入与地方政府之比是52 ：48，而在支出的结构上是20 ：80。

第三，由于中央与地方财权、事权不匹配，只能靠转移支付来弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口，中央在专项转移支付中又要求地方政府必须拿出一定的配套资金，所以导致地方财政更加重了债务负担。

第四，从结构上看，我国地方政府债务结构中最大的风险是隐形担保，及各部门间的风险转换，主要表现在，政府对企业的支持，从过去的直接支持转为担保，或隐形担保，隐形承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐形的预算外的开支。

另一方面，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生的巨大的危险性债务，由于各级政府间偿债职责不清，事权界限不明，目前我国的体制，地方政府又不可能破产，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，那么中央财政不可避免地成了最后的支付人，就此而言，我国发生政府债务危险的临界点远高于西方国家。从管理上看，由于缺乏法律法规的刚性约束，及强硬的措施，目前我国虽然明确各级财政部门为本级政府债务的管理部门，但却形同虚设，这是由于除财政部门外，政府债务管理权限实际还分散在各政府职能部门，及其所属的企事业单位，形成了多部门融资分散管理的局面。加上各部门的权利以及义务不明确，缺乏沟通和信息交换，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。总之粗放式发展所催生的地方债务，原因众多，关系盘根错节，从当前来看，无论是中央财政直接监管，还是地方政府自行处理或者自我化解，都不能从根本上解决地方财务。

引入信用化管理

吴红认为，现在当务之急，必须采取根治加束制的手段，以遏制地方政府债务的恶化，确保我们国家的经济社会安全，也为根治地方债务创造了条件，赢得了时间，最终通过立法进行顶层设计，以达到全面治理。

从国际上看，以美国为代表的发达债务国已经逐渐形成以法律法规为基础，以信息披露为核心，以规模控制信用评级，风险预警危机化解等手段的信用风险监控框架体系。为有效防范地方政府债的系统性防范提供了源头保障这其中，以信用评级所建立的政府债务风险控制体系发挥了重要的作用。数据显示，1970 年到2011 年间，经信用评级公司评级的市政违约事件只有71 件，而未评级的违约事件达2571 件。由此可见，信用评级是促进地方政府债务信用化管理最有效的手段。

吴红为此提出以下几个方面的建议。

第一，集党政之力，束制地方政府债务危机。

（1）以中央的名义成立地方政府债务治理工作组，指导各地的债务统计规模核定，风险防范和不良债务处置的治理工作。

（2）选择我国权威的非政府部门所属的民间信用评级机构进入工作组，对各地方政府信用进行评级，从而确定地方政府的债务上限，存量债务的按期偿还风险，以及新增债务空间，以此限定地方政府债务规模，调整投融资计划，并为治理工作提供科学的依据。

（3）根据地方政府的信用能力，对各地政府投融资平台、城投公司及其正在和计划开展的投融资项目进行信用评级，对超出地方政府信用能力的项目违规预警的平台公司要坚决进行清理，并责成在规定时间内偿清债务。

（4）根据各地方政府的信用状况，大力发展地方政府债务债权市场。一方面扩大地方政府自行发债试点，将钱投在进一步规范发展市政建设上，一方面积极推动投融资平台的资产证券化，通过对治理后的优质资产，依靠资产证券化的手段，让其资产流动起来，同时加强担保机制建设，降低违约风险，从而，借助市场的机制推动地方政府的阳光融资。

第二，多管齐下，根治地方政府债务供给。

（1）建立政府债务法，通过立法进行顶层设计，以达到全面治理，完善预算法、担保法等相关法律，一方面根据地方政府的信用能力规范政府举债。另一方面，将预算外的收支纳入政府财政预算，要建立一个全口径的财政预算体制，在此基础上合理划分各级政府的财权和事权。

（2）以信用评级为监管手段，将信用评级运用于对政府规模限额发行管理、使用等方面，将信用化管理引入各级人大，对政府债务的直接监管审查和问责，明确规定地方政府在申请、举债投资前必须向人大详细承报有关偿还债务的方法、期限以及相应的风险等，必须明确规定有关地方政府偿还责任、偿还期限，以及预期不还的法律责任。

（3）把信用化的政府债务管理纳入到各级政府发展规划的治理中，各级政府必须根据自己的信用能力制订融资计划，政府信用具有双重性质，有计划地开发利用可推动经济和社会均衡的可持续的发展，无序过度的开发会导致信用的滥用和浪费，以及系统性风险的累计。

（4）建立政府债务监测预警和风险控制，将政府负有直接或间接偿还义务的各类债务纳入政府性债务的监控范围，设定政府性债务风险控制指标和标准，并对政府性债务施行余额管理，使地方政府债务融资规模控制在安全范围内。

地方政府债务风险攸关国家安全，政府债务治理是一项创新性的研究与系统工程。吴红希望，我们国家能尽快建立与社会主义市场经济体制相适应的、管理规范的、运行高效的地方政府债务融资体制和机制。